淺析融入重慶的體制機(jī)制障礙及對策建議

達(dá)州市委黨校副校長  周和平

四川省政府對成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)四川部分建設(shè)提出了“一極一軸一區(qū)塊”的總體區(qū)域發(fā)展格局，要求環(huán)渝腹地區(qū)塊的達(dá)州、廣安、瀘州、資陽、內(nèi)江、遂寧等六個市在原有合作基礎(chǔ)上，主動接受重慶的輻射，為其發(fā)展服務(wù)，加快與重慶融為一體，優(yōu)勢互補(bǔ)、共謀發(fā)展。特別是要借力重慶的政策為自己所用，與重慶搞好對接；要研究配套和服務(wù)載體，著力在交通建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、園區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)體系建設(shè)、服務(wù)業(yè)對接、政務(wù)環(huán)境優(yōu)化等方面深化合作。要使該區(qū)域形成承接重慶都市圈輻射的配套產(chǎn)業(yè)集群，打造成川渝經(jīng)濟(jì)合作的橋頭堡。

達(dá)州市委、市政府積極響應(yīng)省上的號召，響亮地提出要主動全面融入重慶，把重慶作為自己的“經(jīng)濟(jì)省會”，并提出初步構(gòu)想。主攻方向為：著力完善以秦巴地區(qū)綜合交通樞紐為支撐的立體交通體系、以區(qū)域中心特大城市為龍頭的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系、以秦巴地區(qū)商貿(mào)物流中心為目標(biāo)的商貿(mào)物流體系等三大體系；發(fā)展天然氣能源化工、磷硫化工、冶金建材、醫(yī)藥紡織、汽摩配套和農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)等六大產(chǎn)業(yè)；構(gòu)造市天然氣能源化工、達(dá)縣汽摩配套、宣漢普光天然氣開發(fā)、大竹苧麻機(jī)電、通川食品醫(yī)藥、渠縣電力建材、萬源特色農(nóng)產(chǎn)品和開江五金機(jī)電工業(yè)集中區(qū)等八大園區(qū)，努力把達(dá)州建設(shè)成為成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)重要經(jīng)濟(jì)增長極、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)東北部經(jīng)濟(jì)中心、川渝合作試驗區(qū)。

為加快融入步伐，市委、市政府和市級相關(guān)部門、各縣（市、區(qū)）紛紛行動起來，與重慶方面進(jìn)行了一系列聯(lián)系磋商，設(shè)立了聯(lián)系機(jī)構(gòu)，簽訂了一系列合作協(xié)議，并起草擬定了多項意見、措施。到目前為止，各項融入重慶的工作還在緊鑼密鼓的進(jìn)行中。

實事求是的講，前階段達(dá)州融入重慶的工作是積極的、主動的，也取得了一定的成效。達(dá)渝政府間合作的意識已經(jīng)形成，并開始了一系列合作行為，有效地推進(jìn)了雙方合作的進(jìn)程。但是，我們必須清醒地看到，雙方的合作還處于起步階段，所面臨的體制機(jī)制障礙仍然存在，還值得我們進(jìn)一步思考和解決。本文擬就這個問題做一膚淺的分析和建議，就教于大家。

一、體制機(jī)制障礙是融入重慶面臨的問題

主動全面融入重慶作為一種戰(zhàn)略性思考和口號的提出是無容置疑的，有它的科學(xué)性和現(xiàn)實合理性。但是，在具體實施過程中，卻會面臨許多實際問題，而最大的問題就是體制機(jī)制障礙。

（一）跨行政區(qū)域的合作與競爭關(guān)系如何處理。在現(xiàn)行體制下，跨行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活動，有著不同的利益主體，受市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律制約，各地普遍都在追求地區(qū)競爭力，為了地方局部利益，可能導(dǎo)致競爭行為的最大化，誰也不愿意以一味犧牲自己的利益來換取合作。因此，如何處理好合作與競爭的關(guān)系是一個非常棘手的現(xiàn)實問題。

（二）地方利益支配下的區(qū)域沖突不可避免。由于制度的約束，達(dá)渝各地方行政官員的任用權(quán)在所屬省、市、縣（區(qū)）管理，其政績納入省、市、縣（區(qū)）體系。其財務(wù)和投資的再分配，由省市縣（區(qū)）決定，其上一級行政的經(jīng)濟(jì)決策對達(dá)渝經(jīng)濟(jì)合作的影響巨大，在跨省區(qū)域性組織中，必然造成不同省屬和地屬以及各市縣區(qū)的經(jīng)濟(jì)之間有沖突。一方面這是我國政府經(jīng)濟(jì)理論與國家政策發(fā)展跟不上區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際有關(guān)。另一方面，也是達(dá)渝各地對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律有待深化探討，形成共識的表現(xiàn)。

（三）存在行政體制分割、各自為政的共性障礙。在現(xiàn)行體制下，省市縣還是某種程度的利益主體，行政區(qū)之間，存在著行政分割的利益分歧，存在大于合力的分力。從現(xiàn)有各地的發(fā)展規(guī)劃看，各地大都制定了本地的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃，但卻都是在自己行政轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃布局，至于市場經(jīng)濟(jì)格局下所能進(jìn)行的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，則大多沒有體現(xiàn)和落實。因此，在融入重慶的過程中，雙方如何進(jìn)一步打破“條條”與“塊塊”之間的分割、打破地區(qū)封鎖，消除“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，真正樹立一盤棋的思想，形成統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一市場，協(xié)調(diào)好雙方行政權(quán)力之間的關(guān)系，是一個有待進(jìn)一步解決的問題。

（四）缺乏制度和法制的保障。目前，達(dá)渝雙方的合作機(jī)制，制度化的程度相對較低，準(zhǔn)確地說還是一種地方政府倡導(dǎo)式的非制度性合作協(xié)調(diào)機(jī)制。雙方許多共識的達(dá)成是靠領(lǐng)導(dǎo)人作出的承諾來保障的，使得這種共識的達(dá)成缺少穩(wěn)定性，合作缺乏法制的保障，一旦領(lǐng)導(dǎo)變更就容易使合作機(jī)制架空。而且各政府間合作一般采取集體磋商的形式，而沒有形成正式、規(guī)范的談判機(jī)制。這種形式容易在涉及到實質(zhì)性利益的問題上，由于分歧太大而無法達(dá)成共識。

（五）缺乏制度化的議事和決策機(jī)制。融入重慶后，隨著交往與交流的日益頻繁，許多問題都日益上升到跨行政區(qū)層次，單純依靠本地政府力量是無法解決的。而且目前雙方合作的組織形式還沒有完善，沒有一套制度化的議事磋商和決策機(jī)制，也沒有建立起一套功能性的組織機(jī)構(gòu)。雙方合作在很大程度上都是按照自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯和實際需要來展開的，而不是從整個區(qū)域整體發(fā)展要求出發(fā)的。是“單相思”和“一廂情愿”。臨時性、隨意性很大，缺乏統(tǒng)一的合作戰(zhàn)略規(guī)劃。

二、化解體制機(jī)制障礙的對策建議

達(dá)州融入重慶的體制機(jī)制障礙有制度層面的，有實際操作層面的。從更大的層面上講，與我國的相關(guān)改革明顯滯后分不開。雖然八十年代推行分權(quán)改革以來，地方政府的自主權(quán)日益增大，但我國畢竟是一個單一的國家，中央與地方之間仍然是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，跨行政區(qū)域的地方與地方之間仍然是權(quán)力分割，各自為政的局面。目前我國法律關(guān)于政府合作的具體規(guī)定還非常薄弱，在立憲層次上積極推行市場化導(dǎo)向的制度創(chuàng)新還未跟上。因此，從目前情況看，要有效解決融入重慶的體制機(jī)制障礙還有一個艱難的過程，還需要中央政府與川渝各級政府在各自的范圍內(nèi)進(jìn)行有效的制度創(chuàng)新，通過這種上下互動的構(gòu)建模式，打破區(qū)域合作的體制障礙，才能真正建立起區(qū)域政府合作機(jī)制，達(dá)到全面融入重慶的目的。

（一）中央政府應(yīng)積極推進(jìn)法治建設(shè)，完善相應(yīng)的法律。首先，必須提高憲法權(quán)威，強(qiáng)化憲法在統(tǒng)一國內(nèi)市場中的作用。在憲法中明確禁止地方政府分割市場的行為，明確、細(xì)化違憲審查程序，切實建立違憲審查制度，以憲法訴訟、行政訴訟法等方式規(guī)范、懲戒分割統(tǒng)一市場的行為，尤其是抽象行政行為。其次，應(yīng)出臺一部地區(qū)關(guān)系法，以法律的形式明確地區(qū)政府間的關(guān)系，并且通過立法，提高區(qū)域政府合作的權(quán)威性。

（二）雙方政府間也要通過以立法、政策措施的形式來規(guī)范和確定雙方合作的關(guān)系，使雙方合作有章可循。比如，重慶已將達(dá)州定位為環(huán)渝腹地區(qū)塊開放合作的“試驗區(qū)”。試驗區(qū)意味著達(dá)州和重慶將打破行政壁壘，在城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃。因此，亟須雙方政府要共同以立法和政策的形式為“試驗區(qū)”量身定做，制定出相關(guān)地方法規(guī)和政策措施，為“試驗區(qū)”提供制度保障。

（三）建立常設(shè)的行政區(qū)域的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，為雙方合作提供組織保障。隨著雙方合作的深入開展，建立一個反映各地方政府意愿、能獲得區(qū)域內(nèi)各地方政府普遍認(rèn)同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，是保證雙方合作機(jī)制能夠真正建立的關(guān)鍵。機(jī)構(gòu)的主要職能應(yīng)包括：組織協(xié)調(diào)實施跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、重點產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)、跨區(qū)域生產(chǎn)要素的流動等問題；統(tǒng)一規(guī)劃符合本區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；制定統(tǒng)一的市場競爭規(guī)則和政策措施，并負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行情況；協(xié)助區(qū)域內(nèi)各縣市（區(qū)）制定地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，使局部性規(guī)劃與整體性規(guī)劃有機(jī)銜接；協(xié)調(diào)處理雙方合作中出現(xiàn)的矛盾和糾紛等。并且還應(yīng)該根據(jù)專業(yè)、精簡、高效的原則，設(shè)立各種專業(yè)委員會和工作小組，賦予一定的管理、協(xié)調(diào)、研究分析和組織職能使其發(fā)揮作用。

（四）探索制度創(chuàng)新，組建跨地區(qū)的民間組織，依靠社會力量推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。民間組織的主要職責(zé)是研究區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和推進(jìn)地區(qū)協(xié)作。具體形式可有3種：一是建立以各地經(jīng)濟(jì)專家和社科理論工作者、實際工作者為主體的為各級政府決策的咨詢參謀機(jī)構(gòu)；二是組織跨地區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟；三是組建跨地區(qū)的股份制區(qū)域性集團(tuán)公司，通過跨地區(qū)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

（五）實行政企分開，建立各地區(qū)政府間與企業(yè)間合作的分工與互動機(jī)制。跨地區(qū)合作要與以各地區(qū)企業(yè)間的合作為主，地方政府之間的合作應(yīng)當(dāng)主要是跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作，而產(chǎn)業(yè)上的合作應(yīng)當(dāng)是企業(yè)之間的事。要形成良好的政府與企業(yè)分工合作關(guān)系，培育一大批跨地區(qū)的市場企業(yè)主體。

（六）加快政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建公共服務(wù)型政府。具體要求有以下十個方面的轉(zhuǎn)變：一是由管制轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)；二是由暗箱操作轉(zhuǎn)變?yōu)楣�開透明；三是由壟斷行政轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮姓�；四是由封閉行政型轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放行政；五是由全能行政轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌姓�；六是由弱�?zé)行政轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任行政；七是由專制行政轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰餍姓�；八是由人治行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ涡姓�；九是由低效行政轉(zhuǎn)換為高效行政；十是由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)變?yōu)楣�共服�?wù)型。同時，加緊清理地方法規(guī)和政策中不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的規(guī)定和辦法，充分運用財政、金融、稅收等政策加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)運行的調(diào)控力度，加強(qiáng)市場的規(guī)范化、程序化，加快建立統(tǒng)一的開放的區(qū)域市場，抓緊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，通過區(qū)域性戰(zhàn)略重組，扶持一批能切實體現(xiàn)地區(qū)比較優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展建立起合理的地域分工體系，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡和協(xié)調(diào)。

（七）建立區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，實現(xiàn)合作雙方的共贏。區(qū)域政府合作的出發(fā)點是地方政府通過合作來共享整體利益，共謀發(fā)展。但在合作結(jié)構(gòu)中總有優(yōu)勢的一方和劣勢的一方，在既合作又競爭的過程中，有些地區(qū)可能必須從某些產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和市場中退出，而另一些地區(qū)則可能乘機(jī)占領(lǐng)市場和擴(kuò)大自身的優(yōu)勢，獲得高額利潤，于是發(fā)生了地區(qū)利益從劣勢一方流向優(yōu)勢一方的問題。這就需要合作優(yōu)勢一方給予劣勢一方必要的補(bǔ)償，讓大家共享合作的利益，否則，合作關(guān)系就會破壞，彼此利益就會受損。因此，雙方合作就需要建立一個區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，雙方在平等、互利、協(xié)作的前提下，通過規(guī)范的制度建設(shè)來實現(xiàn)地方與地方之間的利益轉(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配，達(dá)到長期穩(wěn)固合作的目的。

（作者系中共達(dá)州市委黨校黨委委員、副校長）