關(guān)于“政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商有效銜接”的幾點思考

達川區(qū)政協(xié)辦公室  段  波

人民政協(xié)作為實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式，是國家治理體系的重要組成部分。政協(xié)協(xié)商作為社會主義協(xié)商民主的一種形式，和基層有效銜接，更有利于完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、促進決策科學化民主化，而且有利于完善國家治理體系，促進基層治理現(xiàn)代化。

一、政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商的異同

總的來講，政協(xié)協(xié)商根植于基層協(xié)商，但又超然、超脫于基層協(xié)商，內(nèi)涵更為豐富：

（一）從文化定位來看，政協(xié)的文化屬于政治文化范疇，它以講政治為核心要義，以愛國團結(jié)、民主協(xié)商、實事求是、體諒包容、求同存異、和諧共存等精神為關(guān)鍵要素，以規(guī)范性、傳承性、可操作性的制度化規(guī)則為基本要求。這一點，應(yīng)該說和基層的協(xié)商文化是比較契合的，都是在一定范圍內(nèi)的意見建議的允許反映和表達。但是，政協(xié)的文化有其紅色基因，是愛國力量在長期的革命斗爭中，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下形成的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作的重要組織形式，比基層協(xié)商的政治性、組織性、原則性更強，有效避免了基層協(xié)商中不同方面的群體為自己的利益而固執(zhí)己見、議而不決的問題。

（二）從功能定位來看，政協(xié)協(xié)商是“社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)”，其特點在其“專”字，體現(xiàn)在專職、專業(yè)和唯一，有著豐富的歷史積淀和理論、實踐探索，參與的基層協(xié)商民主的優(yōu)勢是不言而喻的，以人民為中心，維護好廣大人民群眾的根本利益，是人民政協(xié)工作的出發(fā)點和歸宿點。同時，參與基層協(xié)商民主建設(shè)也是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域中的重要體現(xiàn)。基層協(xié)商主要是涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主體是當?shù)攸h政機關(guān)、群眾，是表達各方意志的利益涉及群體。政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商相銜接，可以有效解決基層協(xié)商中的協(xié)商主體的利益相關(guān)性（即，參與協(xié)商的主體與協(xié)商內(nèi)容有直接利益關(guān)聯(lián)，難以做到公正、中立）、制度化規(guī)范化的欠缺性（即，基層協(xié)商多由黨政部門牽頭或推動，但往往他們沒有過多時間精力投身其中，沒有形成系統(tǒng)的制度、規(guī)范）、結(jié)果運用的不可知性（而政協(xié)的民主監(jiān)督就能解決這方面問題）。

（三）從職能定位來看，政協(xié)協(xié)商是“要聚焦黨和國家中心工作，圍繞團結(jié)和民主兩大主題，把協(xié)商民主貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過程”；中發(fā)[2015]3號文件指出，基層協(xié)商主要包括三方面，一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，主要是圍繞本地城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程項目、征地拆遷以及群眾反映強烈的民生問題開展協(xié)商。在行政村、社區(qū)，主要是村（居）民會議、村（居）民代表會議。在企事業(yè)單位，主要是職工代表大會為基本形式。在基層協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的實踐過程中，一些創(chuàng)新的舉措，比如網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商等方式被逐漸引入?yún)f(xié)商活動中，符合規(guī)律、順應(yīng)趨勢、面向未來，兩種協(xié)商方式互學互促互進，使得協(xié)商能力和水平進一步得到了融匯提升。在協(xié)商成果的運用上，政協(xié)協(xié)商已經(jīng)有一套比較完善的運行機制，但基層協(xié)商往往是通過主辦方領(lǐng)導表態(tài)的方式?jīng)Q定，個別時候會出現(xiàn)協(xié)商事議而難決。在某些方面來講，基層協(xié)商很多事情在做、但做得不完善；在議、但議得不規(guī)范；在決、但決得不成熟。和政協(xié)協(xié)商比較，顯然還不那么系統(tǒng)完善。

（四）從工作定位來看，政協(xié)協(xié)商是要充分發(fā)揮人民政協(xié)代表性強、聯(lián)系面廣、包容性大的制度優(yōu)勢，通過協(xié)商民主凝聚共識、凝聚智慧、凝聚力量。基層協(xié)商是“更好地解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩(wěn)定”，都有一個把“不同”逐漸趨為“認同”的過程。在實際工作中，政協(xié)協(xié)商的議題有“自上而下”的（比如黨政交辦課題、上級政協(xié)聯(lián)動課題），也有“自下而上”的（比如提案、社情民意反映的重要問題，政協(xié)參加單位征集的議題），一般年初即制定協(xié)商計劃，按序進行。基層協(xié)商的議題一般是“自上而下”由組織者來確定（即），多數(shù)是把黨政機關(guān)打算做的事、群眾反映特別強烈的事作為協(xié)商議題，讓與會者提出意見和建議，有時為了過程序，一般會邀請“不發(fā)雜音”的人員參加，群眾“被代表”的事情也時有發(fā)生，在一定程度上忽略最底層民眾的現(xiàn)實需求。

二、探討在政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商有效銜接的認知問題

中發(fā)〔2015〕3號文件明確要求：“加強政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接。”黨的十九屆四中全會后，對構(gòu)建基層社會治理新格局提出了新的要求。政協(xié)在社會治理中發(fā)揮作用，必然要考慮與基層協(xié)商有效銜接的問題。作為縣區(qū)一級的政協(xié)工作者，對“政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接”有幾點思考：

（一）政協(xié)在參與基層協(xié)商中與黨委政府的關(guān)系與定位問題。基層協(xié)商民主，從本質(zhì)上來說，是黨委政府的一項重要工作，在具體的協(xié)商活動中，政府應(yīng)當起主導作用，對基層協(xié)商民主的開展領(lǐng)導、規(guī)范。個人覺得，除了黨政交辦課題外，政協(xié)在參與基層協(xié)商有幾個程序不好處理的節(jié)點：一是基層協(xié)商由政府主導組織，政協(xié)通過什么方式參與？以組織的名義或是以委員個人身份？二是政協(xié)通過設(shè)立鎮(zhèn)（街道）政協(xié)聯(lián)絡(luò)辦，把組織延伸到基層。特別是去年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后，經(jīng)請示區(qū)委同意，調(diào)整了鎮(zhèn)（街道）聯(lián)絡(luò)辦的職能職責，作為區(qū)政協(xié)的派出機構(gòu)，與政協(xié)機關(guān)各專委會同樣屬于履行政協(xié)職能、開展活動的組織單位，接受區(qū)政協(xié)常委會和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委的雙重領(lǐng)導，主要負責組織當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)委員加強學習、履職參政、民主監(jiān)督等工作。聯(lián)絡(luò)辦的職能從以前的聯(lián)絡(luò)機構(gòu)變成類似于政協(xié)工作機構(gòu)的組織，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，聯(lián)絡(luò)辦所能起的作用與專委會應(yīng)該說還是有區(qū)別的。

建議：我國的協(xié)商民主的主要制度框架已經(jīng)確定，但在實際操作中對運行機制和實施程序并不健全，特別是基層協(xié)商還處于探索和完善狀態(tài)。一是由黨委、政府、政協(xié)共同制定政協(xié)參與基層協(xié)商的規(guī)程，明確各方在基層協(xié)商中的地位、作用、權(quán)限、工作流程等，特別要明確政協(xié)在基層協(xié)商中的身份，這樣才能避免“越位”“失位”等問題。明確政協(xié)委員參加協(xié)商后以什么途徑向政協(xié)組織反饋，解決委員在基層協(xié)商中只有個人作用發(fā)揮而非組織行為的邊緣化問題。二是黨政和政協(xié)針對特定的基層協(xié)商具體內(nèi)容，納入政協(xié)協(xié)商的范疇，保障協(xié)商主體（政協(xié)）對協(xié)商信息的充分掌握和對協(xié)商過程的深入?yún)⑴c。三是鎮(zhèn)（街道）政協(xié)辦自身建設(shè)要加強，要深化對基層協(xié)商民主重要性的認識，增強履職盡責和政治協(xié)商的使命感，提高協(xié)商民主的適應(yīng)能力、協(xié)調(diào)能力與統(tǒng)籌能力，能夠廣泛地收集社情民意，組織當?shù)匚瘑T有效參與活動。這個工作應(yīng)該是系統(tǒng)而長期的，有待于花較大功夫去研究和解決。

（二）政協(xié)在基層協(xié)商活動中如何參與？建議：一是堅持“請進來”協(xié)商。繼續(xù)堅持邀請群眾代表參與政協(xié)協(xié)商活動、委員列席常委會協(xié)商活動、專家學者參加專業(yè)協(xié)商活動，擴大政協(xié)履職開放度。二是堅持“沉下去”協(xié)商。依托鎮(zhèn)（街道）政協(xié)聯(lián)絡(luò)辦，積極推動協(xié)商在城市由街道、社區(qū)向樓宇、街巷延伸，在農(nóng)村由鎮(zhèn)、村向院內(nèi)、屋場延伸，把協(xié)商活動做得更實更接底氣。三是堅持“聯(lián)起來”協(xié)商。積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+政協(xié)”新模式，建好管好“政協(xié)委員工作微信群”，推行委員網(wǎng)上履職活動，通過“網(wǎng)路”的便捷拓展“言路”的維度，使協(xié)商覆蓋面更廣泛、更充分。針對網(wǎng)絡(luò)輿情傳播迅速和影響廣泛的特點，探索建設(shè)集政協(xié)知識、委員履職、提案和社情民意系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)論壇等一體的APP，鼓勵政協(xié)委員開通網(wǎng)上工作室等，完善網(wǎng)絡(luò)民意收集機制、協(xié)商互動機制、問題處理和結(jié)果反饋機制。利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，探索基層政協(xié)協(xié)商民主新形式，滿足人民群眾日益強烈的政治參與需求。四是堅持“走出去”協(xié)商。與達川區(qū)智力扶貧聯(lián)誼會各地分會、外地商會建立廣泛聯(lián)系，做好政策宣傳、凝聚共識、推介家鄉(xiāng)、爭取項目等工作，通過鄉(xiāng)友的智慧、凝聚力把基層協(xié)商中的一些難點、痛點來協(xié)同解決。

（三）政協(xié)在基層活動中如何助推問題的解決？主要把聯(lián)系服務(wù)群眾的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。一是進一步健全傾聽民情民意機制。建立委員聯(lián)系界別群眾制度，深入開展“三服務(wù)活動”（服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾、服務(wù)基層）“雙聯(lián)活動”（政協(xié)主席會議成員及常委聯(lián)系委員、委員聯(lián)系群眾），真誠傾聽界別群眾呼聲，分析界別群眾思想狀況。通過政協(xié)會議、提案、調(diào)研視察、社情民意信息等渠道，真實反映本界別群眾的訴求，幫助黨和政府及時了解各方面意見。二是進一步健全匯集民智民力機制。推動建立政府為民辦實事項目事先協(xié)商制度，聚焦民生“關(guān)鍵小事”深入調(diào)研、協(xié)商議政、監(jiān)督助推，匯集群眾智慧、凝聚群眾力量，助推黨政民生決策更加順應(yīng)民意、更好落地見效。三是進一步健全紓解民憂民困機制。健全“三下鄉(xiāng)”等為民服務(wù)長效機制，發(fā)揮政協(xié)委員資源優(yōu)勢和專業(yè)特長，多做雪中送炭、扶貧濟困的工作，竭政協(xié)所能、解群眾之憂。組織委員多到農(nóng)村偏遠地區(qū)實地調(diào)研、反饋民意，爭取區(qū)委區(qū)政府加大對農(nóng)村偏遠地區(qū)的差別化支持力度，盡快補齊交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施短板。協(xié)助黨委政府做好協(xié)調(diào)關(guān)系、理順情緒、化解矛盾的工作，宣傳黨的政策，講好扶貧故事，讓農(nóng)村群眾明白惠農(nóng)政策惠在何處、惠從何來；讓城市群眾了解民生獲得獲在何處，獲從何來；讓外地客商知道營商環(huán)境好在何處，好從何來。