加強政協(xié)履職的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)的思考

王小梅

政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是人民政協(xié)的三項主要職能。認(rèn)真履行這三項主要職能，是人民政協(xié)的主要工作和基本活動，是發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的重要內(nèi)容。面對新的形勢和任務(wù)，中共中央著眼于推進社會主義民主政治建設(shè)，從關(guān)心人民政協(xié)事業(yè)長遠發(fā)展的高度，從人民政協(xié)工作實際出發(fā)，明確提出要進一步推進人民政協(xié)履行職能的制度化、規(guī)范化和程序化，為推動人民政協(xié)事業(yè)在新世紀(jì)新階段實現(xiàn)新發(fā)展指明了方向。人民政協(xié)履行職能的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，與我國的民主政治建設(shè)緊密相連，始終隨著民主政治的發(fā)展而發(fā)展，它是人們政協(xié)歷史經(jīng)驗和實踐經(jīng)驗的總結(jié)，是政協(xié)履職職能的基本保證，對推進政協(xié)協(xié)商民主的自我完善和發(fā)展，有著重要的意義。堅持推進人民政協(xié)履行職能的制度化、規(guī)范化、程序化，是我國社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是人民政協(xié)履行職能的重要保障。

一、政協(xié)履職制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)的重大意義

（一）是推進社會主義民主政治建設(shè)，發(fā)展和完善政協(xié)民主形式的客觀需要。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是我國的一項基本政治制度。人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，各民主黨派是人民政協(xié)的重要組成單位。在新的形勢和任務(wù)面前，人民政協(xié)擔(dān)負(fù)的責(zé)任更加重歷大，參政黨的地位和作用更加突出，社會主義民主政治建作設(shè)的任務(wù)更加艱巨。要充分發(fā)揮各民主黨派在人民政協(xié)中的參政議政作用，必須通過不斷完善、加強履行職能的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，解決好民主黨派通過政協(xié)向黨政領(lǐng)導(dǎo)部門反映意見和建議的途徑、方式程序等，使其參政議政更加活躍，更加富有成效。

（二）是形成各方合力，為政協(xié)履職提供可靠保障的現(xiàn)實需要。人民政協(xié)是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式，在新形勢下?lián)�魚著團結(jié)切可以團結(jié)的力量，調(diào)動一切積極因素，推進改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重任。實踐證明，人民政協(xié)要發(fā)揮應(yīng)有的作用，既取決于政協(xié)自身，更需要中共黨委的重視人民政府的支持各方面的配合，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，形成合力。當(dāng)前，盡管人民政協(xié)履行職能的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)取得了很大成績，但由于種種原因，在工作中仍然存在些薄弱環(huán)節(jié)。因此，必須依靠制度化、規(guī)范化、程序化，健全和完辮政協(xié)作規(guī)范和制度，并使之成為各方共同遵守的雅則。這樣，才能為人民政協(xié)盡職盡責(zé)，有效履行職能提供可靠保證。

（三）是提高政協(xié)工作水平，推進政協(xié)工作不斷發(fā)展的內(nèi)在需要。馬克思哲學(xué)認(rèn)為，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，客觀上要求政治體制與之相適應(yīng)。人民政協(xié)必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律、依照黨對政協(xié)工作的方針和政策，以及政協(xié)章程，不斷推進制度化、規(guī)范化和程序化的發(fā)展和完善，以適應(yīng)經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的需要。面對新時期新形勢新任務(wù)，只有務(wù)實創(chuàng)新、反復(fù)實踐，深刻地認(rèn)識、準(zhǔn)確地把握新時期政協(xié)工作的規(guī)律性，進一步健全和完善切實可行的規(guī)章制度，在新的歷史條件下保證政協(xié)自身活動的高效、有序，保證政協(xié)工作在制度化、規(guī)范化程序化的軌道內(nèi)良性運轉(zhuǎn)，推動政協(xié)工作不斷取得新成效。

二、政協(xié)履職制度化、規(guī)范化、程序化的理性思考

（一）要做到合法性和科學(xué)性，系統(tǒng)性和獨立性，原則性和可操作性的統(tǒng)一。如果說制度化是為履行政協(xié)職能制訂的共同履職規(guī)程和行為準(zhǔn)則，那么，規(guī)范化是為減少履職工作的隨意、無序，促使政協(xié)工作有效和有序開展而提供共同遵循的規(guī)矩和章法，程序化是為履行政協(xié)職能提供程序性的方法、步驟，以確保協(xié)商民主形式得以實現(xiàn)。因此，在合法性、科學(xué)性的前提下，既要把政協(xié)工作制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)當(dāng)為相互聯(lián)系的系統(tǒng)和整體考慮，也要把履行政協(xié)職能和政協(xié)自身建設(shè)的每一項工作的制度獨立地加以規(guī)范，以制度化為根本加強規(guī)范化和程序化建設(shè)，科學(xué)設(shè)計履行政協(xié)職能和政協(xié)自身建設(shè)的程序和規(guī)范。從立制的角度看，要注意多元立制主體間的尊重、配合、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，要根據(jù)黨對政協(xié)工件的方針政策和政協(xié)章程，從合法、系統(tǒng)、整體方面考慮，科學(xué)地、循序地設(shè)計相關(guān)制度，避免制度、規(guī)范、程序的缺失。如對民主監(jiān)督制度建設(shè)，需要立制主體之間在達成共識基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，需要對監(jiān)督形式、方法和程序的規(guī)范，才能保證民主監(jiān)督工作有效和有序。從制度的性質(zhì)看，既要注重實體性規(guī)則的制定，也要注重規(guī)范化程序化制度辦法確定，克服制度建設(shè)中原則性規(guī)定多、可操作的規(guī)范程序少的不足；要注重履行政協(xié)職能制度、規(guī)范、程序的制訂，也要注重政協(xié)自身建設(shè)的各項制度、規(guī)范、程序的編制。

（二）要做到與時俱進、循序推進、不斷完善。經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和進步，始終對政協(xié)履行職能提出著新任務(wù)和新要求。原有制度前提設(shè)計的缺陷，隨經(jīng)濟社會和民主政治的發(fā)展會逐漸暴露出來，導(dǎo)致制度滯后、虛置和程序缺乏等問題，從而影響了政協(xié)履行職能的實際效果，這就需要從推進政協(xié)民主的發(fā)展完善的高度，不斷探索履行職能的新形式新方法，不斷豐富履職的內(nèi)涵，及時總結(jié)成功的經(jīng)驗，歸納有效的機制，建立和完善與時代相適應(yīng)的制度、規(guī)范、程序，與時俱進地循序推進政協(xié)民主形式的制度化、規(guī)范化和程序化。如對重要問題的政治協(xié)商，《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》明確指出：“各級黨委要高度重視人民政協(xié)的政治協(xié)商，統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)，并認(rèn)真組織實施。”政協(xié)章程明確規(guī)定：人民政協(xié)組織“可根據(jù)中國共產(chǎn)黨、人民代表大會常委委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議進行協(xié)商，亦可建議上列單位將有關(guān)重要問題提交協(xié)商”。在協(xié)商民主實踐過程中，應(yīng)對“提議”與“建議”對接的規(guī)范與程序進行設(shè)計，使政治協(xié)商的議題提出和確定、協(xié)商活動的安排、協(xié)商活動的進行、協(xié)商成果的報送、意見建議的處理及反饋等有序和有效地進入可操作的程序。

（三）要尊重制度，共同樹立和維護制度的權(quán)威。對制度、規(guī)范和程序的尊重是政協(xié)民主形式得以實現(xiàn)的重要保證。尊重制度、規(guī)范和程序是推進協(xié)商民主的重要渠道，只有充分尊重，才能通過政協(xié)實現(xiàn)“公民有序的政治參與”這一現(xiàn)代民主精神。要做到尊重制度，避免制度空置和搞形式走過場，首先要求多元執(zhí)行主體要充分認(rèn)識制度、規(guī)范和程序在協(xié)商民主形式中的作用。原則性的規(guī)定是協(xié)商民主的目標(biāo)，規(guī)范和程序是實現(xiàn)協(xié)商民主的根本保障，擔(dān)心程序規(guī)范造成效率低下或懷疑程序規(guī)范的多余，而脫離程序的規(guī)范和制約，必然導(dǎo)致權(quán)力的擴張和肆意，最終必然影響協(xié)商民主的實現(xiàn)。其次，要樹立規(guī)范和程序的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。思想的多元化、利益結(jié)構(gòu)的分化，使各種潛在矛盾進入凸顯期，規(guī)范和程序的公平價值日益凸顯，尊重政協(xié)工作規(guī)范和程序，使程序和規(guī)范真正融入到協(xié)商民主的具體實踐中，才能通過政協(xié)實現(xiàn)“公民有序的政治參與”，才能體現(xiàn)參加政協(xié)的黨派團體和界別群眾通過政協(xié)的渠道表達意愿和利益訴求的價值。再次，對政協(xié)而言，還要切實加強黨派、界別、委員和政協(xié)機關(guān)在內(nèi)的“四位一體”的自身建設(shè)。從某種意義上說，政協(xié)履行職能的質(zhì)量、發(fā)揮作用的水平關(guān)系著協(xié)商民主的生命，關(guān)系著履行職能的規(guī)范和程序能否得到延續(xù)和不斷完善，可見，高質(zhì)量的履職也是對制度的一種尊重。總之，只有多元執(zhí)行主體之間密切配合，依照已有的制度、規(guī)范、程序，協(xié)商一致地開展工作，共同樹立和維護制度的權(quán)威，才能真正避免制度的空置和走過場。

三、政協(xié)履職制度化、規(guī)范化、程序化的路徑選擇

（一）爭取重視支持，為推進政協(xié)履職制度化、規(guī)范化和程序化創(chuàng)造良好條件。推進政協(xié)履行職能制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)，是一項綜合系統(tǒng)的工程，需要黨委、人大、政府、政協(xié)四套班子的良性互動，共同重視、支持、配合，協(xié)調(diào)推進政協(xié)履行職能的“三化”建設(shè)。

黨委重視是關(guān)鍵。黨委在同級各種組織中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民政協(xié)在我國政治生活中發(fā)揮作用的根本保證。努力爭取同級黨委的重視，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，是政協(xié)推進履行職能制度化、規(guī)范化和程序化取得成效的關(guān)鍵。各級政協(xié)要積極爭取同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，自覺主動履行職能，以卓有成效的工作進一步贏得黨委對政協(xié)工作的重視和支持。各級黨委要加強對政協(xié)工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全和完善保證政協(xié)職能作用發(fā)揮的各項規(guī)章制度，并認(rèn)真督促檢查，落到實處。 

政府支持是前提。政協(xié)無論是政治協(xié)商、民主監(jiān)督，還是參政議政，無一不是以政府工作為主體對象。積極爭取政府的支持配合，是推進政協(xié)履行職能制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)的前提。各級政協(xié)要堅持主動加強與同級政府的聯(lián)系與溝通，勤通氣，多交流，積極做好協(xié)調(diào)配合、參政出力、幫忙服務(wù)的工作。各級政府要堅持把黨關(guān)于人民政協(xié)工作的一系列方針、政策貫穿于政府工作的全過程，認(rèn)真制定并落實促進政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的各項制度，保障政協(xié)履行職能規(guī)范有序進行，并努力為政協(xié)履行職能創(chuàng)造良好的工作環(huán)境及條件。

各方配合是基礎(chǔ)。要加強與同級人大的聯(lián)系，堅持凡是政府提交人大常委會作出決策的重大問題，首先提交政協(xié)協(xié)商，做到先協(xié)商，后決策；加強與政府職能部門的聯(lián)系，在促進政府部門采納落實政協(xié)意見建議、辦理政協(xié)提案、支持政協(xié)及其委員開展調(diào)研、視察及履行監(jiān)督職能等方面建立健全制度，形成規(guī)范；加強與各民主黨派的聯(lián)系，積極為民主黨派發(fā)表政見、民主協(xié)商、參政議政提供平等議事、寬松和諧、暢所欲言的環(huán)境和場所；加強與各界別團體的聯(lián)系，反映各階層群眾的意見和要求，使政協(xié)成為聯(lián)系群眾的紐帶和橋梁。

（二）加強自身建設(shè)，為推進政協(xié)履職制度化、規(guī)范化和程序化奠定堅實基礎(chǔ)。在推進政協(xié)履行職能的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)中，政協(xié)始終處于主導(dǎo)和核心的位置，政協(xié)機關(guān)必須在健全完善工作制度、規(guī)范工作程序和行為等方面加強建設(shè)，扎實履行職能的制度化、規(guī)范化和程序化。

健全完善制度。要按照《憲法》和《政協(xié)章程》的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)形勢和發(fā)展的變化，結(jié)合工作實際，健全和完善一系列行之有效的工作制度。這些制度主要涉及以下方面：一是會議制度。諸如政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議的召開方式、時間、參政人員、議事規(guī)則等。二是對口協(xié)商制度。明確政協(xié)專門委員會與黨政有關(guān)部門的對口聯(lián)系，互通情況，聯(lián)合開展視察調(diào)查活動等。三是情況通報制度。對促進委員知情問政通報情況的時間、內(nèi)容范圍和參與對象進行規(guī)定。四是辦理提案和反映社情民意制度。逐步建立科學(xué)合理的提案和社情民意信息的受理反饋機制，切實發(fā)揮提案和社情民意信息的應(yīng)有作用。五是聯(lián)系委員制度。進一步與政協(xié)委員增進交流與溝通,充分發(fā)揮委員履行政協(xié)職能的主體作用。

明確工作程序。一是努力把政治協(xié)商納入黨委政府的決策程序。加強協(xié)商計劃銜接，抓好協(xié)商準(zhǔn)備，改進協(xié)商方式，嚴(yán)格協(xié)商程序，增強協(xié)商實效，使政協(xié)委員的合理意見建議能夠及時進入黨委、政府的決策過程。二是堅持以程序規(guī)范政協(xié)組織的各項工作行為。程序是對客觀規(guī)律的探索和感悟、是對成功經(jīng)驗的總結(jié)和提升、是對失敗教訓(xùn)的調(diào)整和規(guī)避，要按照上述三條標(biāo)準(zhǔn)來制定程序，并循序漸進執(zhí)行程序。

規(guī)范活動行為。要加強各項工作規(guī)則的制定和完善，對常委會工作規(guī)則、主席會工作規(guī)則、專委會工作規(guī)則等進行調(diào)整完善，使各項工作行為更加符合規(guī)范；規(guī)范政協(xié)開展調(diào)研、視察和監(jiān)督評議行為，在調(diào)研、視察和監(jiān)督評議的組織方式、活動步驟以及成果轉(zhuǎn)化等方面予以規(guī)范確立；要規(guī)范完善提案和反映社情民意工作，堅持“圍繞中心、服務(wù)大局、提高質(zhì)量、講求實效”的方針，加大工作力度，提高工作實效。

（三）堅持創(chuàng)新發(fā)展，為推進政協(xié)履職制度化、規(guī)范化和程序化創(chuàng)造不竭動力

要確保政協(xié)履行職能的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)持續(xù)推進，就必須探索政協(xié)工作新體系，堅持創(chuàng)新思路、創(chuàng)新制度和總結(jié)經(jīng)驗，努力促進政協(xié)履行職能的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)不斷取得新進展。

堅持觀念創(chuàng)新，為政協(xié)工作注入活力。新的歷史時期，人民政協(xié)事業(yè)面臨前所未有的發(fā)展機遇，也面臨新的挑戰(zhàn)。人民政協(xié)的組織結(jié)構(gòu)、工作環(huán)境和工作對象已經(jīng)發(fā)生并繼續(xù)發(fā)生著重要變化。這些發(fā)展和變化，要求人民政協(xié)適時進行思想觀念創(chuàng)新和工作創(chuàng)新。要以與時俱進精神切實推進思想觀念創(chuàng)新、工作內(nèi)容創(chuàng)新、工作機制創(chuàng)新和工作方法創(chuàng)新。

著眼制度創(chuàng)新，不斷開辟政協(xié)工作的有效途徑。政協(xié)工作自身的特殊性，要求不斷依靠制度的創(chuàng)新和完善，才能走上政治協(xié)商有章可循、民主監(jiān)督有據(jù)可依、參政議政有序運作的軌道。在實際工作中，我們還有許多與新形勢、新任務(wù)不相適應(yīng)的觀念和做法，還有許多不夠規(guī)范和完善的地方需要改進和創(chuàng)新。如根據(jù)社會階層和群體的變化，對委員界別的設(shè)置和界別活動需要進一步規(guī)范和完善；隨著社會的發(fā)展、民主政治建設(shè)的深入推進，人們在政治方面參與意識的越來越強烈，要求政協(xié)工作方式不斷變化，對“委員約談”、“委員走訪”、“邀請界別群眾列席政協(xié)會議和活動”等都需要不斷探索和完善。

注重經(jīng)驗總結(jié)，在實踐中繼承和發(fā)展。認(rèn)真總結(jié)和提煉在實踐中的好的經(jīng)驗和做法，把各種行之有效的經(jīng)驗用制度形式確定下來，逐步完善配套。要尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，經(jīng)常從人民群眾中吸取智慧和力量。注重把優(yōu)良傳統(tǒng)與時代特點結(jié)合起來，在繼承中發(fā)展，在開拓中前進，推進人民政協(xié)工作不斷開創(chuàng)新局面。

（作者系通川區(qū)政協(xié)人資環(huán)委副主任）