推進政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的對策研究

市政協(xié)課題組

人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，具有集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體的特點。中共十八大、十九大，特別是黨的十九屆四中全會對推進社會主義協(xié)商民主作了重要部署。為了深入貫徹落實中央的要求，豐富“有事好商量、眾人的事情眾人商量”的制度化實踐，推進政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接，課題組深入調(diào)研、充分討論，從理論和實踐角度剖析了當前政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接工作中的一些認識誤區(qū)及現(xiàn)實困境，提出了對策建議，以期推動將人民政協(xié)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

一、兩者銜接的目的意義

政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商在協(xié)商模式、內(nèi)容、目標上有共同點，但在參與主體、過程規(guī)范、議題選擇上也有差異；從理論和實踐上來看，推進二者的有效銜接是創(chuàng)新協(xié)商方式、豐富協(xié)商內(nèi)容、提升協(xié)商成效的最優(yōu)選擇。

（一）政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商的共同點。兩類協(xié)商都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在“自愿、平等、合法、合規(guī)”基礎(chǔ)上，就涉及經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的重要問題，在決策之前和決策實施之中進行協(xié)商；都是堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，圍繞群眾需求、化解治理難題、維護群眾利益等主題進行多種形式的協(xié)商；都是將群眾滿意度作為檢驗協(xié)商工作成效的根本標準。

（二）政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商的區(qū)別。從行為主體上看，政協(xié)小微協(xié)商主要是各界群眾和代表界別群眾的政協(xié)委員，同黨委、政府、有關(guān)單位、社會組織的協(xié)商；基層協(xié)商主要是街道、社區(qū)及以下基層組織、社會組織同社區(qū)居民的協(xié)商。從規(guī)范性上講，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，政協(xié)小微協(xié)商有可以借鑒的成熟制度規(guī)范和操作流程；而基層協(xié)商的方式、流程目前尚在探索之中，故還存在著一些制度規(guī)范不健全、操作上較為隨意的現(xiàn)象。從協(xié)商的特質(zhì)上來講，政協(xié)小微協(xié)商是有計劃的協(xié)商形式，更多的是一種預(yù)案性協(xié)商；而基層協(xié)商則是根據(jù)某個突發(fā)或存在的具體問題，召集利益相關(guān)者進行協(xié)商，更多的是一種應(yīng)急性協(xié)商。

（三）兩類協(xié)商有效銜接的理論和現(xiàn)實意義

1.是落實黨中央重大決策部署的必然要求。中共中央《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出：“協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式。”習(xí)近平總書記指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商。” 政協(xié)協(xié)商作為重要的協(xié)商形式，加強與基層協(xié)商的銜接，有利于推進政協(xié)工作向基層延伸，有利于促進社會治理體系和治理能力提升，更是落實黨中央發(fā)展協(xié)商民主戰(zhàn)略的務(wù)實舉措。

2.是推進基層民主政治建設(shè)的重要路徑。社會主義民主政治最主要實踐“場域”在基層，民主成果的轉(zhuǎn)化同樣離不開基層。推進兩種協(xié)商銜接，可以更好地在尊重差異、承認多元的基礎(chǔ)上發(fā)揮兩種協(xié)商各自的優(yōu)勢，特別是發(fā)揮政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的位置超脫、渠道暢通、人才薈萃等優(yōu)勢，整合各黨派、各階層、各界別、各群體利益訴求表達平臺，推動民眾更有效地表達訴求；可以更好地推進“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主”在基層落地生根。這既符合社會主義民主政治的本質(zhì)要求，又可以滿足“日益增長的美好生活需要”，最大限度地激發(fā)群眾政治參與熱情，為社會主義民主政治建設(shè)提供不竭動力。

3.是拓展新時代人民政協(xié)協(xié)商內(nèi)涵的重要探索。習(xí)近平總書記指出，在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。當前，基層社會轉(zhuǎn)型加速，利益主體多元化、實現(xiàn)途徑多樣化的特點更加突出，基層協(xié)商需要更多優(yōu)質(zhì)資源的投入和更廣泛力量的推動。人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，作為國家治理體系的重要組成部分，加強與基層協(xié)商的有效銜接，不但可以創(chuàng)新政協(xié)協(xié)商方式，更好地宣傳黨的方針政策和決策部署，走好群眾路線；而且可以為基層協(xié)商注入新動力、增加權(quán)威性，解決基層和群眾難題；可以將基層中涉及群眾利益亟待解決的共性問題通過政協(xié)渠道向黨委政府反映，進一步提升基層協(xié)商的制度化水平和基層協(xié)商的質(zhì)量效果。

4.是推進城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力提升的重要手段。人民政協(xié)處在社會治理的第一線，要在基層治理中有效發(fā)揮作用，就必須精準把握民情，獲得一手資料，就需要與基層各類組織建立密切的聯(lián)系。基層治理要實現(xiàn)科學(xué)化，通過協(xié)商的方式解決群眾關(guān)切的利益問題是一條重要途徑，需要包括作為專門協(xié)商機構(gòu)的政協(xié)組織在內(nèi)的多種資源切實整合、共同發(fā)力。因此，兩者的銜接能夠有效發(fā)揮政協(xié)委員、專家?guī)臁⒅悄覉F的平臺優(yōu)勢、智力優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，能夠為基層治理提供專業(yè)的人才隊伍、政策支持、資源供給，為基層治理和協(xié)商民主作出積極的努力和貢獻。

二、兩者銜接存在的認識誤區(qū)及現(xiàn)實困境

近年來，四川、江蘇、浙江等地在推進兩類協(xié)商的有效銜接工作中都作了富有成效的探索。四川省創(chuàng)新搭建“有事來協(xié)商”微協(xié)商平臺，建立了小微協(xié)商的議題遴選標準、規(guī)范了協(xié)商程序、健全了成果評價及轉(zhuǎn)化機制等，小微協(xié)商實現(xiàn)了規(guī)范化、常態(tài)化。江蘇省南京市按照“開放體系共享、存量資源整合、功能內(nèi)涵拓展、協(xié)商活動常態(tài)、委員作用發(fā)揮”的要求，傾力打造基層“委員之家”，探索實踐“委員網(wǎng)格化”履職，以“小切口、可操作、能見效”為原則，嚴格“提出議題、前期準備、組織協(xié)商、監(jiān)督反饋”的工作流程，確保協(xié)商取得實效。浙江政協(xié)系統(tǒng)堅持“平臺是載體，調(diào)研是基礎(chǔ)，協(xié)商是目的，委員是支撐”的工作理念建立“請你來協(xié)商”平臺，突出自下而上和自上而下相結(jié)合，構(gòu)建了“1+N+Ｘ”協(xié)商平臺體系，推進了基層治理創(chuàng)新和能力建設(shè)。但在實踐中發(fā)現(xiàn)，一些基層干部對協(xié)商民主的認識、作用還存在一些誤區(qū)，兩者的有效銜接還存在一些現(xiàn)實困境。

（一）協(xié)商降低工作效率。當今社會，利益主體日益多元化、實現(xiàn)途徑日益多樣化，利益矛盾日益明朗化和復(fù)雜化，基層工作復(fù)雜交織而基層干部人少事多，時間緊任務(wù)重。一些基層干部認為用協(xié)商的方式去解決問題耗時費力效率低，不利于及時采取措施，甚至有可能貽誤時機，打亂了原有的工作節(jié)奏。這種觀點，有一定的現(xiàn)實依據(jù)性，但或因方法不成熟、或因效果不明顯的基層協(xié)商而否認協(xié)商民主也是不科學(xué)的。固然要通過機制的建立提升協(xié)商的效率，但要認識到，協(xié)商本身是一種基層工作方法和基層領(lǐng)導(dǎo)方法，不能以基層工作形勢復(fù)雜、不具有規(guī)律性為由圖簡單將基層協(xié)商邊緣化。

（二）協(xié)商弱化領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威。有的基層負責人認為，兩種協(xié)商的銜接，可能會弱化基層領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威。這種觀點，其實是對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的誤解。政協(xié)組織的協(xié)商定位是在解決問題的基礎(chǔ)上、助推基層治理、鞏固基層政權(quán)、維護黨群關(guān)系，這是政協(xié)組織開展協(xié)商的出發(fā)點和落腳點，其成功的協(xié)商是助力科學(xué)決策，是體現(xiàn)干部的民主作風，不僅不會影響領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威，反而會改善黨群、干群關(guān)系，凝心聚力，提升領(lǐng)導(dǎo)者社會形象。

（三）協(xié)商機制平臺不完善。雖然各地作了大膽探索，但仍存在亟待解決的問題。一是機制亟待完善。整體來看，對兩種協(xié)商有效銜接的機制建設(shè)相對滯后，理論研究不夠深入，對具體協(xié)商的范圍、方式、內(nèi)容、主體、程序、目的還缺統(tǒng)一的規(guī)范，原則性的要求多，具體可操作性的規(guī)定和細則很少，協(xié)商意見和建議及時有效采納的保障機制不健全，甚至個別情況下存在依靠政協(xié)委員的個人力量去推動落實的現(xiàn)象。二是平臺建設(shè)滯后。在實際運行中，按照“不建機構(gòu)建機制”的原則，推進協(xié)商平臺建設(shè)面臨的主要困難是缺少“什么樣的平臺最適合、怎么建平臺、如何使用平臺”的標準規(guī)范，平臺的靈活性、臨時性與制度化缺少有機銜接。三是常態(tài)化協(xié)商與突發(fā)性協(xié)商對接較為困難。目前，開展的協(xié)商多是有計劃、有預(yù)案的常態(tài)化協(xié)商，但基層協(xié)商常需面對的是突發(fā)狀況，這時如何讓突發(fā)性問題鏈入常態(tài)化協(xié)商的機制范疇成為較為突出的難題。

三、推進政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的對策思考

政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商銜接，重點在內(nèi)容方式的“銜接”，關(guān)鍵在制度機制建設(shè)，落腳點在推進基層治理創(chuàng)新和能力提升。

（一）明確協(xié)商主體，實現(xiàn)協(xié)商共治一體化。政協(xié)小微協(xié)商和基層協(xié)商銜接，基層政協(xié)主要作用是組織搭臺，群眾和代表界別群眾利益的政協(xié)委員是協(xié)商主體。人民政協(xié)作為政治組織、作為協(xié)商的組織者，推進兩者銜接工作中必須堅持好四項原則，處理好四組關(guān)系：一要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿協(xié)商全過程，把凝聚共識作為協(xié)商目標，確保正確的政治方向；二要堅持協(xié)商于民、協(xié)商為民。把群眾關(guān)心關(guān)注的問題作為選題重點，維護好群眾的根本利益，做到履職為；三要堅持政協(xié)可為、政協(xié)所能。立足政協(xié)職能選議題，不能越位缺位；四要堅持依法合規(guī)、紓困解難。把協(xié)商的落腳點放在解決群眾所需所盼上，黨委政府有明確規(guī)定、涉法涉訴等事項不宜納入?yún)f(xié)商。同時，還要處理好黨委主導(dǎo)與政協(xié)主動、建言資證與凝聚共識、規(guī)范協(xié)商與靈活協(xié)商、搭建平臺與主體強能的關(guān)系。既要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，通過相關(guān)部門給與的政策、場地、資金、人才等方面支持，充分發(fā)揮黨政領(lǐng)導(dǎo)、政協(xié)委員、社區(qū)干部、群眾代表等群體的優(yōu)勢，形成一個協(xié)商共治的共同體，實現(xiàn)各方力量的有機整合。另一方面，又要堅持“以人民為中心”的價值導(dǎo)向，秉承“價值中立”的原則，處理好“精英”與“草根”的關(guān)系，給予普通群眾更多的參與機會，使意見表達機會更加均等，渠道更加公正。特別要避免在兩種協(xié)商的銜接中，忽視了普通群眾的話語權(quán)和建議權(quán)，最后變成了“基層干部與政協(xié)委員”的協(xié)商。

（二）細化協(xié)商內(nèi)容，實現(xiàn)銜接目標精準化。科學(xué)精準的協(xié)商內(nèi)容，是將兩種協(xié)商的綜合優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵，決定了協(xié)商的深度和廣度。要以大局需要確定協(xié)商內(nèi)容。協(xié)商內(nèi)容必須堅持圍繞中心工作，通過合理的議題設(shè)置開展協(xié)商，有助于發(fā)揮兩種協(xié)商的政策宣傳功能、政策評估功能和群眾問題的解決功能，實現(xiàn)推動黨政中心工作，為發(fā)展大局服務(wù)的目標。要以群眾需求確定協(xié)商內(nèi)容。在堅持“涉法涉訴不協(xié)商、納入信訪不協(xié)商、不具有代表性的不協(xié)商”選題原則的同時，處理好眼前急切與長遠需求、少數(shù)與多數(shù)、個性與共性的關(guān)系，通過協(xié)商化解矛盾糾紛、認知沖突、解決實際問題，最終以老百姓是否得到實惠、基層治理是否得到改善、黨群關(guān)系是否更加穩(wěn)固為衡量標準。要以基層社會治理難題確定協(xié)商內(nèi)容。通過黨政出題、委員薦題、網(wǎng)絡(luò)征題等多種途徑，選擇切口小、關(guān)聯(lián)廣、與群眾切身利益密切相關(guān)的議題開展協(xié)商，可采取多種形式開展議政性協(xié)商，聽取有關(guān)部門、群眾意見和建議，并現(xiàn)場協(xié)商解決，增強協(xié)商的開放度和時代性。

（三）創(chuàng)新協(xié)商方式，實現(xiàn)銜接載體多樣化。切實有效的協(xié)商方式，多樣化的協(xié)商平臺，是推進兩種協(xié)商有效銜接的重中之重。協(xié)商切口要突出精準性。堅持選準“小切口”、突出大視野的方法，以起到“牽一發(fā)而動全身”的作用。要深入分析問題背后的原因，尋找能夠解決問題的政策依據(jù)、綜合施策的方法，切忌“指點打點”甚至埋下新的隱患，以此提升基層系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的水平。協(xié)商地點要突出靈活性。逐步將傳統(tǒng)的有固定場所、固定時間、固定參加人員的會議協(xié)商變?yōu)榇蠼中∠铩⒋迓湓簤巍⑸鐓^(qū)議事廳、施工現(xiàn)場等靈活性的地點；在保證協(xié)商活動有序進行的同時，相機擴展“發(fā)言人”的時長，提升每位參與者的發(fā)言質(zhì)量，增加協(xié)商的深度。協(xié)商平臺要突出智慧化。利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，推動不設(shè)會場的“云端”協(xié)商平臺的建設(shè)，網(wǎng)上引導(dǎo)話題，通過手機短信、網(wǎng)絡(luò)平臺和微信群向全體委員發(fā)布消息、推送鏈接，并要求委員向外推送，廣泛動員，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)空間公開透明的方式，提升基層協(xié)商的效率。

（四）厘清協(xié)商路徑，實現(xiàn)銜接程序最優(yōu)化。一是商前準備。做好商前知情，通過移動互聯(lián)網(wǎng)、政協(xié)刊物等信息載體和政協(xié)會議、調(diào)研視察等活動載體，讓委員多知情、知實情，提高協(xié)商意見的針對性、操作性；調(diào)研選題，組織相關(guān)人員深入一線調(diào)查研究，力爭摸到實情，科學(xué)的確定議題；圍繞選題的內(nèi)容、涉及人群、難易程度等特點，制定細化實施方案，建立分工協(xié)作機制，推動協(xié)商任務(wù)的落地落實；制定工作規(guī)范，鼓勵政協(xié)委員、基層黨員干部、群眾代表動員身邊的群眾參與協(xié)商。二是協(xié)商建言。堅持平等協(xié)商，委員獻計，形成共識，促進問題解決，提升協(xié)商的效率和質(zhì)量；要注意協(xié)商質(zhì)量，瀝去泛泛而談、不契合實際的“水分”，提出促進經(jīng)濟社會發(fā)展、改善民生服務(wù)的真知灼見，確保“對路、精準、專業(yè)”。三是跟蹤問效。要強化對協(xié)商成果落實情況的跟蹤督辦，采取問卷調(diào)查、明察暗訪、座談回訪等形式，促進協(xié)商成果轉(zhuǎn)化。

（五）完善保障措施，實現(xiàn)銜接機制系統(tǒng)化。要從宣傳動員、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、能力提升、應(yīng)急處突、線上線下融合等方面建立科學(xué)機制，推進協(xié)商支撐的系統(tǒng)化。一是宣傳動員機制。發(fā)揮兩種協(xié)商優(yōu)勢，利用報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信群等媒體廣泛宣傳，提高社會公眾認知，提升社會力量特別是利益相關(guān)者參與協(xié)商的積極性。二是網(wǎng)絡(luò)支持機制。圍繞推進兩種協(xié)商的有效銜接，堅持政協(xié)委員主動到居住地村（社區(qū)）報到與上級政協(xié)組織安排政協(xié)委員入駐村（社區(qū)）相結(jié)合，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）設(shè)立政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站或 “委員工作站”，健全政協(xié)組織觸角延伸的工作網(wǎng)絡(luò)。三是能力提升機制。重點提升政協(xié)委員、基層黨員干部選題、調(diào)研、研判的能力，增強選題的針對性和可行性；提升社區(qū)群眾參與協(xié)商、發(fā)表意見的能力，主持人的引導(dǎo)、控制能力，不斷提高現(xiàn)場協(xié)商的質(zhì)量。四是應(yīng)急處突機制。健全政協(xié)、基層、相關(guān)部門有效對接機制，形成一套將突發(fā)事件協(xié)商轉(zhuǎn)化為常態(tài)化協(xié)商的工作方法，形成“熱事件冷處理”態(tài)勢，提升協(xié)商效能。五是“線下線上”聯(lián)合協(xié)商機制。運用智慧技術(shù)，建立“共同來協(xié)商”智慧平臺，積極引導(dǎo)廣大網(wǎng)民實名注冊參與協(xié)商，并根據(jù)議題的性質(zhì)、協(xié)商的進展等適時選擇“線上或線下”協(xié)商方法。

（六）健全工作制度，實現(xiàn)銜接行為制度化。根據(jù)《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》要求，結(jié)合本地實際，制定《達州市關(guān)于推動政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的實施意見》，進一步健全協(xié)商選題計劃制度、協(xié)商實施制度、協(xié)商成果轉(zhuǎn)化制度、協(xié)商質(zhì)量評價制度等，形成制度建設(shè)的全覆蓋和各環(huán)節(jié)的閉環(huán)，推動制度建設(shè)與平臺建設(shè)有機銜接，為提高平臺效率、提升協(xié)商效能提供制度保障。

課題組成員：

康蓮英  市政協(xié)黨組書記、主席

王  盛  市政協(xié)副秘書長、辦公室主任

丁長興  市政協(xié)常委、市二級巡視員

王  濤  市政協(xié)研究室主任

唐華生  四川文理學(xué)院教授

丁德光  市委黨校政法教研部主任、副教授

杜  韋  市政協(xié)研究室副主任

李  靜  市政協(xié)辦公室副主任